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Jun 12, 2023

Hinter den erneuten Problemen im Nordkosovo

Ende Mai kam es in den vier nördlichsten Regionen des Kosovo zu gewalttätigen Protesten

Ende Mai kam es in den vier nördlichsten Gemeinden des Kosovo, wo Serben die Mehrheit stellen, zu gewalttätigen Protesten. In diesem Q&A erklärt Crisis Group-Experte Marko Prelec, was die Unruhen verursacht hat und was getan werden sollte, um die Spannungen zu entschärfen.

Was passiert?

Am 26. Mai übernahm die kosovarische Regierung die Kontrolle über städtische Gebäude in vier Städten mit nördlicher serbischer Bevölkerungsmehrheit, was gewalttätige Proteste auslöste und die KFOR, die von den USA geführte Friedenstruppe, zum Eingreifen veranlasste. Tage später, am 29. Mai, kam es in Zvečan, einer der nördlichen Gemeinden, zu Zusammenstößen serbischer Demonstranten, die mit Knüppeln und Blendgranaten bewaffnet waren, mit KFOR-Truppen, wobei auf beiden Seiten Dutzende, zum Teil schwere, verletzt wurden. Die USA und die Europäische Union (EU) machten die Kosovo-Regierung für die Eskalation der Spannungen verantwortlich und beschuldigten gleichzeitig die Serben für den Angriff auf die Friedenstruppen. Am 30. Mai verhängte Washington eine Reihe von Sanktionen gegen den Kosovo. Die NATO beorderte ihre operative Reserve von 700 Soldaten in den Kosovo und verstärkte damit ihre Präsenz vor Ort.

Diese Zusammenstöße sind das jüngste Aufflammen eines langjährigen Konflikts, der in den 1990er Jahren eine der Hauptursachen für Konflikte auf dem Balkan war. Die Kämpfe endeten am Ende dieses Jahrzehnts mit der Intervention der NATO und der Trennung des Kosovo (mit seiner albanischen Mehrheit) von Serbien. Während die meisten EU-Mitgliedstaaten mit den USA zusammengearbeitet haben, um die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo im Jahr 2008 herbeizuführen, haben Belgrad und Pristina ihre Beziehungen zueinander nie normalisiert. Ihre Beziehung wird von zwei großen Problemen geplagt. Einer davon ist Serbiens beharrliche Weigerung, gemeinsam mit über 100 anderen Ländern (darunter alle bis auf fünf EU-Mitgliedstaaten) die Unabhängigkeit des Kosovo anzuerkennen. Die andere Frage ist die Frage, wie die serbische Minderheitsbevölkerung des Kosovo in die Regierungsarchitektur integriert werden kann, insbesondere in den vier nördlichsten Gemeinden, in denen Serben die Mehrheit bilden.

Eine Reihe von Eskalationen führte zu den jüngsten Unruhen. Diese begannen im September 2021, als die kosovarische Regierung versuchte, die Serben dazu zu bringen, ihre Autos (die von Serbien ausgestellte Nummernschilder trugen) neu zu registrieren und damit ihre Akzeptanz der Souveränität Pristinas zum Ausdruck zu bringen. Sie dauerten das ganze Jahr 2022 an, als die Nordkosovo-Serben den Versuchen von Pristina, ihre Autorität über sie durchzusetzen, Widerstand leisteten, indem sie Straßen verbarrikadierten, sich an Feuergefechten mit schwer bewaffneten Spezialpolizisten beteiligten und – im November – massenhaft von Regierungsämtern im Kosovo zurücktraten. Bis dahin hatten die Kommunalbediensteten in diesen Regionen komplizierte Berichtswege – einige arbeiteten unter der kosovarischen Regierung, einige unter der serbischen Regierung und einige unter beiden, obwohl alle in denselben oder benachbarten Büros in regionalen Kommunalgebäuden saßen, die von der serbischen Regierung gesteuert wurden Flagge in Missachtung von Pristina. In Zvečan zum Beispiel war der Mann, der im kosovarischen System stellvertretender Bürgermeister war, auch Präsident des „temporären Rates“ (im Grunde der Bürgermeister) im serbischen System. Seit dem Massenrücktritt sind kosovo-serbische Beamte, die offiziell ausgetreten sind, trotzdem weiterhin in ihre Büros gekommen, um dort zu arbeiten – haben sich aber nur an Serbien gemeldet. Angesichts des überwiegenden Anteils ethnischer Serben in den Kommunalverwaltungen der vier Gemeinden funktioniert seit November im Norden des Kosovo nur noch das serbische System, das eine Reihe von Dienstleistungen erbringt, auf die die lokale Bevölkerung angewiesen ist.

Warum passiert es jetzt?

Der unmittelbare Auslöser der jüngsten Eskalation ist, dass die kosovarische Regierung unter Premierminister Albin Kurti eine Krise im benachbarten Serbien ausnutzte, um die Kontrolle im Norden zu festigen.

Im April 2023 fanden in Pristina Kommunalwahlen statt, um die im November zurückgetretenen Serben zu ersetzen. Die Serben boykottierten diese Wahlen. Da nur die kleine albanische Minderheit an der Wahl teilnahm, lag die Wahlbeteiligung im niedrigen einstelligen Bereich und das Ergebnis war, dass die Wahlliste ausschließlich aus ethnischen Albanern bestand. Die Quint (ein Koordinierungsgremium bestehend aus Frankreich, Deutschland, Italien, dem Vereinigten Königreich und den USA) stellte fest, dass die Wahlen „keine langfristige politische Lösung für diese Gemeinden“ seien. In der Erklärung des Quint wurden neu gewählte Bürgermeister und Versammlungen davor gewarnt, Maßnahmen zu ergreifen, die die Spannungen verstärken könnten. Er deutete an, dass sie nicht in den städtischen Bürogebäuden arbeiten müssten, und ermahnte sie, ihre Aktivitäten auf Verwaltungsfunktionen zu beschränken. Bis Ende Mai hatte Pristina diesen Rat befolgt und davon abgesehen, die neuen Beamten einzusetzen.

Die Tragödie in Serbien veränderte das Kalkül des Kosovo. Am 3. und 4. Mai verübten zwei Männer scheinbar unabhängige Massenerschießungen in Serbien, wobei bei einer davon neun Grundschüler (davon acht Mädchen) ums Leben kamen und bei der anderen in einem Vorort eine Frau, fünf Männer und zwei Jungen getötet wurden von Belgrad. Bis Ende Mai hatten Abscheu, Schock und Trauer über die Morde eine Massenbewegung gegen den serbischen Präsidenten Aleksandar Vučić und die damit verbundenen Medien entfacht, denen die Demonstranten Gewaltverherrlichung vorwarfen. Aus Angst vor der zunehmenden Größe der Demonstrationen organisierte Vučić am 26. Mai eine Kundgebung seiner eigenen Anhänger. Um eine gute Wahlbeteiligung zu gewährleisten, mietete die Führung Tausende von Bussen und drängte alle, die auf die Großzügigkeit der Regierungspartei angewiesen waren, zur Teilnahme. Zu den Teilnehmern zählte die gesamte Führung der kosovo-serbischen Gemeinschaft, einschließlich der serbischen Beamten, die offiziell zurückgetreten waren, aber immer noch die nördlichen Städte regierten, und die zusammen mit vielen ihrer eigenen Anhänger über die Grenze nach Belgrad zogen.

Da die meisten kosovo-serbischen Kommunalbeamten in Belgrad am 26. Mai Vučić unterstützten, nutzte Pristina die Gelegenheit, um seine neu gewählten Bürgermeister in den vier nördlichen Gemeinden einzusetzen. Die neuen Beamten trafen mit Polizeieskorte in den städtischen Gebäuden ein. Die serbischen Mitarbeiter, die die Reise nach Belgrad nicht angetreten hatten, kamen an diesem Morgen zur Arbeit und fanden ihre Büros besetzt und von der Kosovo-Polizei bewacht vor. Da sie führerlos und zahlenmäßig gering waren, konnten sie nichts anderes tun, als zu murren. Die städtischen Gebäude, seit November Zentrum und Symbol des serbischen Einflusses im Kosovo, wehten nun unter der Flagge des Kosovo. Polizisten sammelten Akten serbischer Beamter und sperrten sie als möglichen Beweis für kriminelle Aktivitäten ein.

Überrascht befahl Vučić noch am selben Tag der serbischen Armee, höchste Alarmbereitschaft zu versetzen und mehrere Einheiten in Richtung der Grenze zum Kosovo zu verlegen. Der Schritt war zwar besorgniserregend, stellte aber bei Weitem keine Invasionsdrohung dar: NATO-Truppen sind im Kosovo stationiert und den serbischen Streitkräften ist der Zutritt durch eine Resolution des UN-Sicherheitsrates aus dem Jahr 1999 untersagt. Darüber hinaus versicherte Außenminister Ivica Dačić der Öffentlichkeit, dass Serbien Vorsichtsmaßnahmen ergreife und nicht vorhabe, einzugreifen.

In der Zwischenzeit kehrten in den folgenden Tagen die Führung der Kosovo-Serben und ihre Macht – pensionierte Polizisten und verschiedene Gruppen von Handlangern – in den Norden des Kosovo zurück. Am 29. Mai versammelten sich Hunderte serbische Demonstranten vor den städtischen Gebäuden, die inzwischen nicht nur von der militarisierten Sonderpolizei des Kosovo, sondern auch von einer Außenkette ungarischer und italienischer KFOR-Friedenstruppen in Kampfausrüstung bewacht wurden. Zu Beginn des Tages war die Menge gemischt, und eine Gruppe von Frauen stellte sich den Wachen und verlangte Zutritt zum Gemeindegebäude, damit sie zur Arbeit gehen konnten. Später traten Gruppen maskierter Männer, einige mit passenden Baseballkappen, stärker hervor. In Zvečan forderte der KFOR-Kommandeur vor Ort die Menge auf, sich zurückzuziehen und einen Korridor für die Kosovo-Polizei zu schaffen, damit sie zwei ihrer gepanzerten Fahrzeuge evakuieren könne; Die Serben weigerten sich und forderten den Rückzug der gesamten Polizei. Es kam zu Kämpfen – es bleibt unklar, wie –, die entlang der Konfrontationslinie schnell explodierten, wobei die Serben Steine ​​und improvisierten Sprengstoff schleuderten und Kampfstöcke schwangen und die KFOR-Truppen Gummigeschosse und Tränengas abfeuerten. Ein Kosovo-Beamter schoss mit scharfer Munition auf einen Demonstranten und verletzte ihn schwer. Als die KFOR die Ordnung wiederherstellte, wurden mehr als 50 Serben und etwa 30 Friedenstruppen verletzt.

Aus der Berichterstattung der Crisis Group geht hervor, dass die Kosovo-Serben mittlerweile wütend, verängstigt und misstrauisch gegenüber allen Beteiligten sind: der kosovarischen und serbischen Regierung, den EU-Vermittlern und den KFOR-Friedenstruppen. Sie glauben, dass die Regierung in Belgrad in Panik um ihr eigenes politisches Überleben sie verlassen, entlarvt und führerlos zurückgelassen hat. Was Pristina betrifft, so sieht es in der nordserbischen Gemeinschaft, in Kurtis Worten, bestenfalls verblendete Rebellen und schlimmstenfalls eine „faschistische Miliz“.

Wie war die internationale Reaktion?

Kurtis Entscheidung, die Kontrolle über die städtischen Gebäude zu übernehmen und die Spezialpolizei um sie herum zu belassen, brachte ihm beispiellose Zurechtweisungen seitens der stärksten Unterstützer des Kosovo ein. US-Außenminister Antony Blinken „verurteilte aufs Schärfste das Vorgehen der kosovarischen Regierung, mit Gewalt Zugang zu städtischen Gebäuden im Norden des Kosovo zu erhalten, Maßnahmen, die sie gegen den Rat der Vereinigten Staaten ergriffen hat“ und warnte, dass dies „Konsequenzen für …“ haben würde unsere bilateralen Beziehungen". Der EU-Außenbeauftragte Josep Borrell forderte den Kosovo auf, „die Polizeieinsätze mit Fokus auf die Gemeindegebäude im Norden des Kosovo einzustellen und die gewalttätigen Demonstranten zurückzuziehen“. Wie oben erwähnt, verhängten die USA am 30. Mai formelle Sanktionen gegen das Kosovo, wiesen es aus der massiven NATO-Übung Defender 23 aus, stellten die Bemühungen zur Sicherstellung der Aufnahme des Kosovo in internationale Organisationen ein und pausierten hochrangige Besuche.

Welche Auswirkungen und Risiken gibt es?

Pristinas Vorgehen hat die Bemühungen der EU, den kürzlich zwischen Kosovo und Serbien vermittelten Vereinbarungen Leben einzuhauchen, zunichte gemacht. Diese Pakte skizzierten einen Weg zu normalisierten Beziehungen, in dem die beiden Seiten die internationale Persönlichkeit des jeweils anderen akzeptierten – Flaggen, Pässe, Nummernschilder und dergleichen – und ständige Vertretungen (faktisch Botschaften) austauschten. Versuche, die Parteien dazu zu bewegen, ihre Vereinbarungen einzuhalten, scheiterten fast sofort an der Frage der Autonomie der Kosovo-Serben, weil Pristina sich weigerte, frühere (2013 und 2015) Verpflichtungen zur Ausweitung der serbischen Selbstverwaltung durch die Gründung einer Assoziation oder Gemeinschaft umzusetzen der mehrheitlich serbischen Gemeinden. (Kosovaren bevorzugen die erstere Bezeichnung, Serben die letztere.) Kurti und viele andere in der politischen Elite des Kosovo sind unerbittlich gegen die Autonomie der Serben. Die Machtübernahme am 26. Mai, was auch immer sie sonst bezwecken sollte, könnte durchaus dazu gedacht gewesen sein, den Serben eine größere Selbstverwaltung zu verzögern oder zu verhindern.

Wenn dem nicht Einhalt geboten wird, wird sich die Situation im Norden des Kosovo voraussichtlich verschlechtern, auch durch die Eskalation ernsterer Kämpfe. Auch ohne die direkte Hilfe Belgrads können die Kosovo-Serben mit über 1.000 Menschen unter Waffen rechnen. In dieser Zahl sind ehemalige Polizisten enthalten; Veteranen des Zivilschutzkorps (eine nominell zivile Einrichtung, die Belgrad gegründet hat, um das Verbot des Sicherheitsrats für seine Streitkräfte im Kosovo zu umgehen); eine unbekannte, aber beträchtliche Anzahl von Vollstreckern, die für eine der organisierten Kriminalitätsgruppen in der Region arbeiten; und möglicherweise sind einige Truppen heimlich aus Serbien infiltriert. Die Spezialpolizei des Kosovo ist kleiner, aber professioneller und besser bewaffnet; es kann auch durch die viel größere reguläre Polizei verstärkt werden. Offene Schlachten sind mit der KFOR vor Ort unwahrscheinlich. In dem dicht bewaldeten, dünn besiedelten Gebiet des Nordens, wo die Bewohner die Kosovo-Polizei als Besatzer betrachten, sind Hinterhalte und Sabotage nachts plausibler und schwerer zu stoppen.

Kosovaren könnten auch die gefährdete serbische Minderheit im Süden des Kosovo als ethnische Sündenböcke für ihre Gegenspieler im Norden und in Serbien selbst ins Visier nehmen. Es gibt diesbezüglich besorgniserregende Präzedenzfälle. Im Jahr 2004 beschädigte oder zerstörte eine landesweite Welle antiserbischer Gewalt viele alte serbisch-orthodoxe Kirchen im Süden und Klöster, während KFOR-Friedenstruppen daneben standen. Eine leichtsinnige beleidigende Bemerkung eines kosovo-serbischen Ministers im Jahr 2015 löste tagelange Unruhen, aber noch viel weniger Zerstörung aus. Alternativ könnte sich das Publikum, das Social-Media-Influencern folgt, die die Kosovaren auffordern, „nach Norden zu marschieren“ und gegen die Serben zu kämpfen, dazu entschließen. Die Regierung drängt die Bürger, diese Aufrufe zu ignorieren, bisher mit Erfolg.

Serbien könnte auch versuchen, eine faktische Teilung anzustreben. Erst Belgrads Vorgehen (selbst ein Produkt des EU-Drucks) veranlasste die nördlichen Kosovo-Serben überhaupt dazu, sich zu integrieren, und zwar ab 2012 in einem schrittweisen Prozess. Die einheimischen Serben zogen es vor und tun es immer noch, mit serbischen Institutionen zu interagieren. Alles, was nötig wäre, um die Kontrolle zurückzugewinnen, wäre, dass serbische Beamte den Nordkosovo-Serben grünes Licht geben würden, den Boykott der Institutionen von Pristina fortzusetzen. Lokale Serben könnten dann versuchen, die verbliebenen Kosovo-Beamten, etwa die Polizei, zu vertreiben, indem sie ihr Leben durch Hinterhalte und andere Formen von Kämpfen geringer Intensität unsicher machen. Das würde Pristina betrüben und den von der EU vermittelten Dialog ins Wanken bringen.

Eine Frage ist, was all diese Ereignisse für eine mögliche De-jure-Teilung des Kosovo bedeuten könnten, bei der die nördlichen Gemeinden Teil Serbiens werden. In der Vergangenheit haben Belgrad und Pristina über einen Gebietsaustausch diskutiert, wobei der nördliche Kosovo an Serbien und vergleichbare Teile des mehrheitlich von Albanern bewohnten Preševo-Tals in Serbien an den Kosovo gehen sollten. Die Crisis Group drängt darauf, gegenüber einer solchen Vereinbarung im Rahmen eines umfassenden Abkommens zwischen den beiden Ländern aufgeschlossen zu bleiben und warnt gleichzeitig vor den damit verbundenen Risiken, zu denen auch eine Krise in Nachbarstaaten wie Bosnien und Herzegowina und Nordmazedonien gehört. Frühere Versuche, über einen Landtausch zu verhandeln, scheiterten am gegenseitigen Misstrauen und am starken europäischen Widerstand gegen den Präzedenzfall einer solchen Neufestlegung der Grenzen. Es ist schwer vorstellbar, dass solch heikle Verhandlungen heute erfolgreich sein werden, da die Beziehungen zwischen der kosovarischen und serbischen Führung auf dem schlechtesten Stand seit vielen Jahren sind.

Was kann getan werden?

Die USA und die EU haben Recht, wenn sie die Kurti-Regierung drängen, ihre Polizei aus den nördlichen Gemeindegebäuden abzuziehen und ihre neu gewählten Bürgermeister nur noch als geschäftsführende Verwalter fungieren zu lassen, die von anderen Standorten aus arbeiten, beispielsweise von Büros in Dörfern mit albanischer Bevölkerungsmehrheit. Die NATO hat auch Recht, ihre operative Reserve einzusetzen. Wenn dies gelingt und sich die Lage beruhigt, sollte Kosovo Neuwahlen in diesen vier Gemeinden organisieren, wozu Kurti seine Bereitschaft erklärt hat, um repräsentative lokale Behörden einzurichten.

Doch ohne weitere Zugeständnisse von Pristina, die ausgehandelt werden müssen, würden die Serben die Wahlen wahrscheinlich boykottieren. Dazu ist eine Wiederbelebung des von der EU geführten Dialogs erforderlich. Die zentrale Forderung, die notwendig ist, um die serbische Teilnahme an Wahlen zu sichern und die Gespräche wiederzubeleben, ist eine glaubwürdige Geste der Kurti-Regierung, wenn es um die serbische Autonomie geht, etwa die Zusage, dass das Kosovo bereit ist, seine Gesetzgebung und Verfassung bei Bedarf zu ändern. eine selbstverwaltete Gemeinschaft oder einen Zusammenschluss von Gemeinden mit serbischer Mehrheit zu schaffen. Damit können die Nordserben ihren Beitrag leisten, indem sie zu den Institutionen des Kosovo zurückkehren, die sie im November 2022 verlassen haben, und Belgrad, indem es seine Versprechen einhält, die Beziehungen zu Pristina zu normalisieren, auch wenn dies weiterhin nicht anerkannt wird.

Aber Kurti, ein starker Anführer, der das Gefühl hat, die Menschen hinter sich zu haben, ist möglicherweise nicht bereit, diese Schritte zu unternehmen, unabhängig von den Folgen für die Beziehungen seines Landes zu seinen langfristigen Unterstützern. Obwohl seine Popularität ihm die Fähigkeit gibt, Risiken einzugehen, die andere nicht eingehen könnten, zeigt er bisher keine Neigung dazu. Wenn er sich diesen Maßnahmen weiterhin widersetzt – und das dürften die nächsten Monate zeigen –, könnten sich Serbien und Kosovo durchaus in einer gefährlichen Eskalationsdynamik wiederfinden. Das wiederum würde erfordern, dass die USA und die EU ihre Prioritäten für die beiden Nachbarn überdenken – sich auf das Krisenmanagement konzentrieren und die Suche nach einer dauerhaften Lösung im Konflikt zwischen Kosovo und Serbien auf bessere Zeiten verschieben. Die unmittelbaren Aufgaben würden dann darin bestehen, Minderheiten – die Kosovo-Serben und die albanischen Dorfbewohner in Gebieten mit serbischer Mehrheit – zu schützen und sowohl Kosovo als auch Serbien zu anderen Projekten wie einer Innenreform anzuregen.